Synthèse du rapport accablant de la chambre régionale des comptes sur la gestion de Rueil-Malmaison

rapport chambre régionale comptes

Rapport entier de la chambre régionale des comptes : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/commune-de-rueil-malmaison-examen-de-la-gestion-hauts-de-seine

SYNTHÈSE – Commune de Rueil-Malmaison (92) – Cahier n° 1 : Examen de la Gestion – Exercices 2011 et suivants Observations définitives 

La commune de Rueil-Malmaison, à huit kilomètres à l’ouest de Paris, est située dans le département des Hauts-de-Seine. Au 1er janvier 2017, la population municipale était de 80 831 habitants. Depuis le 1er janvier 2016, la commune est membre de la Métropole du Grand Paris (MGP) et de l’établissement public territorial (EPT) n° 4 « Paris Ouest La Défense ». La ville est caractérisée par des dynamiques territoriales favorables. Elle bénéficie du développement économique inhérent à la proximité de son territoire du quartier d’affaires de La Défense. Le revenu médian des ménages est supérieur à la moyenne des autres villes du département et le taux de chômage municipal est plus faible que la moyenne régionale et nationale. Le potentiel financier de la commune est supérieur de 35 % à la moyenne des villes similaires et la collectivité appartient à l’EPT disposant du potentiel financier le plus élevé de la Métropole du Grand Paris. 

Ces caractéristiques socio-économiques ont entraîné une contribution importante de la ville au redressement des finances publiques. Entre 2012 et 2017, les dotations de l’État ont été divisées par trois et la participation de la commune aux dispositifs de péréquation horizontale a été multipliée par quatre. La collectivité a ainsi perdu 16,4 M€1 de recettes de fonctionnement. Or, contrairement aux autres villes du département qui ont été confrontées à une baisse similaire de recettes, la commune de Rueil-Malmaison était déjà dans une situation financière fragile avant sa participation au redressement des finances publiques. 

Une situation financière dégradée, qui impose une modification profonde du modèle de fonctionnement de la commune 

La commune de Rueil-Malmaison est dans une situation financière dégradée, marquée par une épargne nette constamment négative et par un ratio de désendettement supérieur à 20 ans. Cette situation résulte d’un niveau de dépenses de fonctionnement trop élevé. Malgré des efforts de maîtrise, les charges à caractère général et les charges de personnel sont sensiblement supérieures à la moyenne du département et de la strate. Les recettes de fonctionnement de la commune ne lui permettent plus de prendre en charge ces dépenses et de rembourser sa dette. Dans ce contexte, la collectivité est dépendante de la vente de son patrimoine pour assurer son équilibre budgétaire et le financement de ses investissements. Depuis 2011, elle a perçu près de 70 M€ de produits de cession et elle envisage de céder plus de 40 M€ de patrimoine supplémentaire avant 2022. Aléatoire et lié à la conjoncture immobilière, ce modèle de financement n’est pas pérenne et il est risqué. Il détériore la qualité de l’actif de la commune et il n’entraîne pas, en contrepartie, une baisse du passif mobilisé pour l’acquérir, c’est-à-dire de la dette. 

Pour répondre à la baisse de recettes liée notamment à la diminution des dotations de l’État, la commune a engagé depuis 2014 un processus de consolidation budgétaire. Si ce dernier a permis à la collectivité de ne pas trop dégrader une situation déjà fragile, il a été insuffisant pour garantir la soutenabilité de son modèle de fonctionnement. Cette consolidation budgétaire a été majoritairement réalisée par une hausse des impôts et des tarifs des services publics locaux. Entre 2012 et 2016, le conseil municipal a augmenté quatre fois les taux municipaux de la taxe d’habitation et des taxes foncières, il a également instauré une majoration de taxe d’habitation pour les résidences secondaires et supprimé l’abattement facultatif général à la base. Ces seules décisions municipales ont entraîné une hausse moyenne de 175 € de la taxe d’habitation pour chaque foyer contribuable. 

Depuis 2015, la hausse des recettes fiscales a représenté près de 60 % des efforts engagés par la commune pour éviter une nouvelle dégradation de sa situation financière. De même, en 2015, le conseil municipal a adopté une hausse de 10 % des tarifs de la quasi-totalité des services publics locaux. 

La situation financière de la commune lui impose aujourd’hui de modifier son modèle de fonctionnement et d’accroître sensiblement la baisse de ses dépenses.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur de la collectivité a indiqué s’être engagé lors du débat d’orientations budgétaires pour 2018 à mettre en œuvre plusieurs mesures visant à réaliser 2,5 M€ d’économies à l’horizon 2018, 5 M€ à l’horizon 2020 et 10 M€ à l’horizon 2024, sans avoir recours au levier fiscal et en ajustant les tarifs des services municipaux au coût réel du service. 

Un encours de dette élevé, une information insuffisante du conseil municipal sur les conséquences du remboursement des emprunts à risques 

Au 1er janvier 2017, l’encours de dette municipale s’élevait à 186 M€. Il représentait 2 217 € par habitant. Il était supérieur de 59 % à la moyenne nationale de la strate et de 12 % à la moyenne départementale de la strate. Depuis 2011, la commune n’est plus capable de rembourser sa dette avec l’excédent issu de son exploitation courante. Son ratio de désendettement, c’est-à-dire le rapport entre la dette et l’épargne brute, est, chaque année, supérieur à la durée moyenne résiduelle de l’encours. Il s’élevait à 22,5 ans en 2016. Cette situation traduit un défaut de solvabilité. 

La commune disposait dans son encours de dette d’une douzaine d’emprunts à risques. Si elle en conserve aujourd’hui encore cinq, ces derniers représentent moins de 15 % de son encours total. À partir de 2013, la ville a engagé un processus de désensibilisation de ces emprunts structurés. En contrepartie de leur réaménagement à taux fixe, elle a versé aux différentes banques, hors bénéfice du fonds de soutien, plus de 28 M€ d’indemnités de remboursement anticipé, dont 3,3 M€ au titre du fond de soutien. Ces dernières ont été intégrées dans les conditions financières du nouvel emprunt ou incluses dans son capital restant dû. Le réaménagement de ces emprunts structurés a donc représenté un coût élevé pour la commune, équivalent à une année de dépenses d’équipement. Les conditions de désensibilisation de ces emprunts sont caractérisées par un manque de transparence. Si dans la conduite de ces opérations la commune a bien respecté le cadre règlementaire, elle n’est toutefois pas en mesure de justifier le montant des indemnités versées aux établissements de crédit. Ce montant ne résulte pas des stipulations contractuelles des emprunts initiaux, mais d’un accord de gré à gré entre la ville et la banque, reposant sur une asymétrie d’informations entre la banque et la collectivité. 

L’information du conseil municipal sur les conséquences de ces opérations de réaménagement de dette a ainsi été insuffisante. Les rapports d’orientation budgétaire ne mentionnent que peu d’éléments sur le niveau et la structure de la dette communale et aucun sur la stratégie de désensibilisation mise en œuvre par le Maire. 

Des dépenses de personnel dont le niveau élevé et la progression régulière imposent l’intensification des efforts de la commune pour une meilleure maîtrise de sa masse salariale 

La masse salariale de Rueil-Malmaison a augmenté de 10 % entre 2011 et 2016 pour s’établir en 2016 à 84,2 M€. 

Avec une dépense de 1 017 € par habitant pour l’exercice 2015, la commune se situe parmi les communes de sa strate affichant les dépenses les plus élevées. La part des dépenses de personnel dans le total des dépenses réelles de fonctionnement s’élève en 2016 à 56 %. 

La commune a mis en œuvre plusieurs dispositions pour maîtriser sa masse salariale ainsi qu’un ensemble d’outils de pilotage qu’elle continue de développer. Néanmoins, après le déploiement de ces différentes actions, force est de constater que la masse salariale continue de progresser, même si cette hausse reste contenue. 

Des sources d’économies peuvent être mobilisées par une meilleure maîtrise du régime indemnitaire en vigueur au sein de la collectivité. Des situations de dépassement des plafonds indemnitaires règlementaires ainsi que d’attribution d’indemnités à des cadres d’emploi non éligibles ont été relevées. Le régime des heures supplémentaires représente un coût important pour la collectivité, de l’ordre de 1,4 M€ en 2016 et son application présente des irrégularités concernant le dépassement du contingent règlementaire de 25 heures supplémentaires mensuelles ou la systématisation d’heures supplémentaires pouvant s’apparenter à une forfaitisation de celles-ci. Le dispositif indemnitaire de « prime de fin d’année » repose sur un mode de calcul atypique, particulièrement généreux et dont la complexité est source d’erreurs. Au total, le montant des irrégularités correspondant aux versements indemnitaires s’élève à environ 300 000 € par an. 

L’éco-quartier de l’Arsenal : une opération d’aménagement ambitieuse, des risques juridiques et financiers très importants pour la commune 

La commune de Rueil-Malmaison a engagé en 2015 la construction d’un éco-quartier au sud- est de son territoire. Cette opération d’aménagement a été confiée à la société publique locale d’aménagement (SPLA) « Rueil-Aménagement », dont la commune détient 97 % du capital social. En 2025, l’éco-quartier de l’Arsenal devrait accueillir 2 100 logements, des bureaux, des commerces et plusieurs équipements publics, comme un groupe scolaire et un centre sportif composé d’une piscine, d’un stade et d’un gymnase. Pour répondre à certaines contestations, les caractéristiques de l’opération ont été sensiblement modifiées en 2016 : les surfaces de terrains consacrées aux logements, aux bureaux et aux commerces ont été réduites au profit d’un accroissement des espaces verts. 

Cette opération d’aménagement est soumise à de nombreux risques juridiques. Le traité de concession conclu entre la ville et la SPLA est insuffisamment précis. Il mentionne que cette dernière assurera la construction des équipements publics de l’éco-quartier, alors que la ville en conserve en réalité la maîtrise d’ouvrage. 

L’ordonnateur s’est toutefois engagé à corriger cette incohérence, qu’il qualifie « d’erreur matérielle », à l’occasion du deuxième avenant au traité de concession qui devait être soumis à l’approbation du conseil municipal en février 2018. 

La reconfiguration du projet en 2016 n’a pas été adoptée par le conseil municipal. Elle a été informellement décidée par le Maire. Malgré cette reconfiguration, le traité de concession n’a pas été modifié pour mesurer les conséquences financières de la baisse des surfaces aménagées pour la construction de logements, de bureaux et de commerces. 

À compter du 1er janvier 2018, la commune ne sera plus compétente pour assurer le suivi de cette opération. Celui-ci sera assuré par la Métropole du Grand Paris ou par l’EPT. Cettemodification institutionnelle impose à la commune de préparer ce transfert de compétence et de modifier le capital social de la SPLA « Rueil-Aménagement », dont elle perdra la majorité les parts. En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué avoir engagé la transformation de la société publique locale d’aménagement en société publique locale, ce qui permettra à l’établissement public territorial d’entrer au capital et d’élargir son objet social à d’autres activités complémentaires à celle de l’aménagement.

L’aménagement de l’éco-quartier de l’Arsenal présente également un risque financier majeur pour la commune. En 2015, le projet initial reposait sur un excédent prévisionnel de l’opération de 45 M€ que la société publique locale devait reverser à la commune pour assurer le financement des équipements publics. La reconfiguration du projet en 2016 a modifié les surfaces de terrains à commercialiser et réduit les recettes afférentes à leur vente. Désormais, l’opération ne repose plus sur aucun excédent prévisionnel de clôture. Même virtuellement, la commune de Rueil-Malmaison a perdu 45 M€ de recettes en un an. À défaut d’épargne nette, les équipements publics seront financés par une mobilisation supplémentaire de la dette. À eux seuls, le coût de la rénovation du groupe scolaire et de la construction du centre sportif est estimé à 57 M€. Leur déficit prévisionnel de fonctionnement s’élève à 1 M€ par an. 

Selon l’analyse financière prospective réalisée par la ville, dont les hypothèses sont optimistes, la dette de la commune pourrait progresser de près de 30 % et s’établir à 240 M€ en 2022. La commune conserverait une épargne nette négative jusqu’en 2025 et son ratio de désendettement pourrait s’élever à près de 40 ans en 2018. 

Par conséquent, l’opération d’aménagement de l’éco-quartier de l’Arsenal doit conduire la commune à repenser son modèle de fonctionnement pour garantir son équilibre financier. 

Une offre culturelle importante, une participation nécessaire au redressement des comptes de la commune 

La commune de Rueil-Malmaison propose une offre culturelle de grande ampleur. Elle est notamment propriétaire d’un théâtre, de cinémas, d’un conservatoire à rayonnement régional, de plusieurs centres culturels, d’un musée d’histoire locale, d’une école d’arts et de plusieurs ateliers d’exposition. Elle consacre chaque année plus de 13 M€ au fonctionnement de ces équipements, soit près de 10 % de ses dépenses totales. Leur besoin de financement représente en moyenne 338 € par an pour les contribuables municipaux de la taxe d’habitation. La ville a privilégié différents modes de gestion de ces équipements, comme la régie, la délégation de service public ou la gestion associative. Certains de ces modes de gestion pourraient être repensés au regard de leurs risques juridiques. Par exemple, la commune a confié à une société d’économie mixte, dont elle est l’actionnaire majoritaire à près de 85 %, la gestion du théâtre et des cinémas, par l’intermédiaire d’une délégation de service public. Or, les élus municipaux membres du conseil d’administration de la société ne se déportent pas du conseil municipal lors des décisions relatives à la vie du contrat, comme sa prolongation ou l’adoption du montant de la subvention municipale. 

Les dépenses de fonctionnement de certains équipements culturels pourraient être rationalisées. Le conservatoire à rayonnement régional est caractérisé par un besoin annuel de financement de 4,4 M€. Il représente un coût net de près de 3 500 € par élève et par an pour la ville. Entre 2012 et 2016, ce coût net par élève a progressé de 15 %. Les dépenses de fonctionnement du conservatoire augmentent en moyenne de 3,7 % par an, soit à un rythme supérieur à celui des autres charges de la collectivité. Malgré une stabilité des élèves accueillis, le personnel administratif et enseignant du conservatoire a sensiblement augmenté. 

Dans ce contexte, la ville doit intensifier les réformes nécessaires pour réduire les dépenses de fonctionnement de ses équipements culturels. 

Auteur : Rueil Meilleur

Un Rueil Meilleur est possible, c'est la conviction d'un groupe d'habitants persuadés qu'une alternance est nécessaire pour stabiliser les finances et redynamiser la ville

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